terça-feira, 10 de fevereiro de 2009

Estudos Jurídicos: A Ação Popular no Direito Civil Brasileiro

A ação popular, no direito processual civil brasileiro, é um instituto jurídico de natureza constitucional, por meio do qual se objetiva atacar não só ato comissivo mas também a omissão administrativa, quando conjugados dois requisitos - ilegalidade e lesividade.
Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles (Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. São Paulo: Malheiros Editores, 1992, p. 85), um importante doutrinador brasileiro, afirma que a ação popular é instituto de natureza constitucional, utilizado pelo cidadão, visando ao reconhecimento judicial da invalidade de atos ou contratos administrativos, desde que ilegais e lesivos ao patrimônio federal, estadual ou municipal, incluindo-se as autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas que recebam subvenções públicas.
Tal lição é respaldada pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ – REsp. 28.833-6, rel. Min. César Asfor Rocha – RSTJ 54/203): “(...). Para que possam ser respondidas tais colocações há necessidade de se refletir um pouco sobre os requisitos que constituem os pressupostos da demanda, sem os quais não se viabiliza a ação popular, que são, na lição de Hely Lopes Meirelles (in "Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, Habeas Data", Malheiros Editores, 14ª ed., atualizada por Arnoldo Wald, 1992, São Paulo, ps. 88/89), os seguintes.
“a) condição de eleitor, isto é, que o autor seja cidadão brasileiro, no gozo dos seus direitos cívicos e políticos;
“b) ilegalidade ou ilegitimidade, "vale dizer, que o ato seja contrário ao direito por infringir as normas específicas que regem sua prática ou se desviar dos princípios gerais que norteiam a Administração Pública" (fls. 88); e,
“c) lesividade, isto é, há necessidade de que o ato ou a omissão administrativa desfalquem o erário ou prejudiquem a Administração, ou que ofendam bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade (fls. 88).
“Aliás, a jurisprudência é firme nessa mesma convicção de que a ação popular só se viabiliza com a presença simultânea da ilegalidade e da lesividade do ato impugnado, conforme fixado nos RREE 92.326 (Rel. Min. Rafael Mayer, RDA 143/122), 65.486 (Rel. Min. Amaral Santos, RTJ 54/95) e no voto do Min. Nelson Hungria, quando justifica que "não basta a lesividade do ato impugnado, referida ao patrimônio da entidade de direito público ou de economia mista, senão também a sua nulidade ou anulabilidade" (RDA, 54/325), todos referidos por Péricles Prade (in "Ação Popular", Saraiva, 1986, p. 28).
“De todos esses ensinamentos, doutrinários e jurisprudenciais, conclui-se que a ação popular só pode ser julgada procedente se o ato por ela atacado contiver os vícios da ilegalidade e da lesividade”.
Forçoso reconhecer que a ação popular, de igual modo, possui, em regra, um aspecto político , uma valoração subjetiva do indivíduo sob tal ótica, pois como sempre, no pólo passivo, estará uma autoridade ou um agente público, o que leva a uma análise, na qual não impera apenas o aspecto econômico, como ocorre, de regra, em outras espécies de feitos, inclusive pela natureza difusa do direito a ser protegido.
Nesse sentido: Vera Lúcia Jucovsky (Meios de Defesa do Meio Ambiente. Ação Popular e Participação Política. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, Revista de Direito Ambiental 17, p. 79) argumenta que a “(...) ação popular constitucional, no Brasil, tem uma perspectiva política, de participação política do povo na construção da democracia, enfim, do Estado democrático de direito, tão almejado nas modernas sociedades”.
Afirma Elival da Silva Ramos (A ação popular como instrumento de participação política. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 198) que a ação popular é instrumento de atuação do cidadão enquanto agente fiscalizador do poder público, sendo esta faculdade de evidente natureza jurídica .
Como argumentado por Cândido Rangel Dinamarco (Fundamentos do Processo Civil Moderno. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, v. 1, p. 424-425), o cidadão que visa à anulação de um ato por meio da Ação Popular, atua como membro ativo da sociedade, evidenciando uma preocupação com a utilização da res publica. Atualmente, segundo este, o próprio ato de invocar a função jurisdicional teria um conteúdo político (não só jurídico), sendo importante a abertura de vias para a participação de tal natureza pelo cidadão, enquanto objetivo fundamental da garantia do direito de ação.
A ação popular, sob o ponto de vista de um conceito legal do termo político, é uma forma de o indivíduo, enquanto participante da sociedade, atuar isoladamente, como fiscalizador dos atos dos governantes e daqueles que recebem, sob qualquer justificativa, dinheiro, bens ou valores públicos .
Analisando aspectos processuais da ação popular, notadamente o da legitimidade, o Supremo Tribunal Federal (STF – PET n.º 2.131-2 – rel. Min. Celso de Mello – j. 13.10.2000 – DJU de 20.10.2000 – n.º 203-E – p. 131) já deixou consignado: “Hoje, no entanto, registra-se sensível evolução no magistério da doutrina, que agora, identifica o autor popular como aquele que, ao exercer uma prerrogativa de caráter cívico-político, busca proteger, em nome próprio, um direito, que, fundado em sua condição de cidadão, também lhe é próprio (ROGÉRIO LAURIA TUCCI e JOSÉ ROGÉRIO CRUZ E TUCCI, “Constituição de 1988 e Processo”, “Ação Popular”, p. 108/109, 1994, RT; ALEXANDRE DE MORAES, “Direito Constitucional”, p. 172/173, item n. 7.5, 3ª ed., 1998, Atlas; CELSO RIBEIRO BASTOS, “Comentários à Constituição do Brasil”, vol. 2/369, 1989, Saraiva; ÁLVARO LUIZ VALERY MIRRA, “Um Estudo sobre a Legitimação para Agir no Direito Processual Civil – A legitimação ordinária do autor popular”, in RT 168/34-47, 45-46, v.g.).
Esse ponto de vista, excessivamente dogmático, tem sido mais recentemente refutado por autores que entendem que a ação popular deve ser vista como instrumento de tutela de direitos fundamentais o que sugere uma interpretação ampliativa de todos os seus eixos fundamentais.
Nesse sentido Jean Carlos Dias no ensaio " Quem tem medo da ação popular" demonstra que questões como legitimidade, tutela de urgência e o próprio conceito de cidadania não podem e não devem ser vistos sob uma ótica puramente formal.
“Essa posição teórica – que se vem impondo no panorama doutrinário contemporâneo – foi exposta, de modo lapidar, por JOSÉ AFONSO DA SILVA (“Ação Popular Constitucional”, p. 195, item n. 155, 1968, RT): “(...) a ação popular constitui um instituto de democracia direta, e o cidadão, que a intenta, fá-lo em nome próprio, por direito próprio, na defesa de direito próprio, que é o de sua participação na vida política do Estado, fiscalizando a gestão do patrimônio público, a fim de que esta se conforme com os princípios da legalidade e da moralidade.” (grifei) (...)” – destaques no original.
Nem poderia ser diferente; se o bem/direito é público, mais do que óbvio que não deve ser restringida a possibilidade de o cidadão fiscalizar a sua aplicação, sob a ótica da legalidade e lesividade.
A finalidade principal da Ação Popular é, assim, a proteção ao Erário e, ainda, de diversos valores constitucionais, especialmente a moralidade administrativa (art. 37 da Constituição Federal Brasileira de 1988).
Importante acrescentar que a Ação Popular não pode ser confundida com a Ação Popular Ambiental, já que está possui a natureza jurídica de uma verdadeira Ação Civil Pública de titularidade do cidadão, conforme ponderado pela doutrina (Luiz Manoel Gomes Junior e Ronaldo Fenelon Santos Filho. Ação Popular Ambiental. in: Ação Popular - Aspectos Controvertidos. São Paulo: RCS, 2006).

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